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停車場建設怎樣用足政策供好地

 隨著經濟、社會的發展和城鎮化水平的提高,停車難成了困擾城市發展的“老大難”問題之一。近日,住房和城鄉建設部與國土資源部聯合印發《關於進一步完善城市停車場規劃建設及用地政策的通知》(建城〔2016〕193號,以下簡稱193號文),明確了停車場在規劃和建設上的一係列支持政策,一經發布就在社會上引起廣泛關注。
  在土地政策上,193號文從土地供應計劃安排、供地方式選擇、土地價格確定、存量用地盤活、土地供後監管等多個方麵,給出了具體的政策安排並明確了管理要求。本期約請國土資源部土地利用管理司相關人士,對193號文中停車場用地各個環節的政策要點逐一作出解讀。

  1 停車場用地納入供地計劃並優先安排
  2010年,國土資源部印發了《國有建設用地供應計劃編製規範》(國土資發〔2010〕117號),用以指導市縣編製本地的年度建設用地供應計劃,對計劃年度的國有建設用地供應總量、結構、布局、時序和方式做出預先安排。
  193號文明確提出:停車場用地供應應當納入國有建設用地供應計劃。在用地上支持城市停車場建設,首先要做的,就是將停車場用地納入到當地的年度建設用地供應計劃之中。各城市政府在編製供地計劃時,應重點把握5個要點:
  針對本市計劃年度土地供應能力,測算好用於停車場建設的土地供應量,同時要測算好停車場用地需求量。
  新建的單獨停車場,所需用地應當納入年度土地供應計劃,這是不言而喻的。
  新建建築物配建停車場的,配建部分所需的用地應當納入土地供應計劃。
  在公園綠地、學校操場、城市道路、廣場、公交場站等公共設施下建設停車場的,所需用地也應納入年度土地供應計劃。需要說明的是,這部分用地的供應,實質上是地下建設用地使用權的供應,而不是地表建設用地使用權的供應。
  依法由政府收回的閑置土地重新供應時,各地可優先安排用於停車場建設,這部分土地也應納入年度土地供應計劃。

  2 停車場供地應遵循建設用地供應的一般原則
  停車場用地屬於建設用地,其供地方式的選擇應當遵循“規劃確定土地用途、競爭確定用地者、市場確定地價”的一般原則。換言之,停車場用地符合劃撥供地範圍的,可劃撥供地;不符合劃撥範圍的,應當有償供地;同一宗停車場用地有兩個以上意向用地者的,應當采取招標、拍賣或者掛牌方式確定用地者和地價。193號文依據供地方式確定的一般規則,對停車場用地供應方式進行了進一步細化。各地在確定停車場供地政策時,應把握五個要點:
  依據《劃撥用地目錄》(國土資源部9號令),公共交通設施包括城市輕軌、地下鐵路線路,公共交通車輛停車場、首末站(總站)、調試中心、整流站和車輛保養場。屬於《劃撥用地目錄》範圍內的停車設施項目,由建設單位提出申請,經市、縣人民政府批準,可以劃撥方式提供土地使用權。當然,如果建設單位申請以出讓、租賃方式有償使用這類用地,也可以辦理有償使用手續。
  不符合《劃撥用地目錄》的經營性停車設施用地,不得劃撥供地,應當實行有償使用,有償使用的方式主要包括出讓或租賃。
  停車場實行出讓或租賃方式供地的,應當依據國土資源部下發的《協議出讓國有土地使用權規範》(國土資發〔2006〕114號)的要求,對新建獨立占地的經營性公共停車場用地,同一宗用地公告後隻有一個意向用地者的,可以協議方式供應土地;同一宗地公告後,有兩個以上意向用地者的,應當依據《物權法》第137條“同一土地有兩個以上意向用地者的,應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓”規定,按照《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規範》(國土資發〔2006〕114號)規定的程序,規範操作。
  政府在供應工業、商業、旅遊、娛樂、商品住宅等經營性用地時配建停車場用地的,停車場應同上述幾類用地一同以招標、拍賣或者掛牌方式出讓,不得單獨為停車場用地辦理協議出讓。也就是說,停車場作為配套設施,應適用主用途項目用地的供地方式,主用途為經營性用地,一律以招標拍賣掛牌方式供地。
  政府在供應城市公共交通停車場用地時配建商服設施的,公共交通停車場用地可以采取劃撥方式供地,配建的商服等用地可按市場價有償使用,可以不采取招標拍賣掛牌方式出讓。停車場建設中的配建政策與保障性住房建設中的配建政策是一脈相承的。國土資源部《關於加強房地產用地供應和監管有關問題的通知》(國土資發〔2010〕34號)首次明確提出,保障性住房建設項目中配建的商服等經營性項目用地,應按市場價有償使用;商品房建設項目中配建保障性住房的,必須在土地出讓合同中明確保障性住房的建築總麵積、分攤的土地麵積、套數、套型建築麵積、建成後由政府收回或收購的條件、保障性住房與商品住房同步建設等約束性條件。因此,無論是停車場用地中配建商服用地,還是經營性用地中配建停車場用地,與單一用途的土地供應相比,情況都較為複雜,需要在供地方式、土地麵積分攤、地價確定和價款繳納、合同簽訂等方麵,做更多的測算和精細化工作。

  3 精準把握、用好用足地價支持政策
  193號文明確了停車場建設的5項地價鼓勵支持政策,這些政策在193號文明確的一係列支持政策中,內容豐富、專業性強,需要精準把握,用好用足。
  停車場用地的地價評估和確定政策。193號文提出,出讓土地建設公共停車場的,可根據城市公共停車場客觀收益情況評估並合理確定出讓地價。這是在地價評估和確定的具體方法上,對規範出讓公共停車場用地所作的政策規定。
  停車場用地租賃及租金政策。鼓勵租賃供應停車場用地,各地可以製定出租或先租後讓的鼓勵政策和租金標準。在實際操作中,各地可以依據國土資源部下發的《國有土地租賃若幹意見》(國土資發〔1999〕222號),明確停車場用地的租期、租金標準和繳納、租賃合同內容等。
  在停車場用地租賃期限的選擇上,可以根據具體情況實行短期租賃和長期租賃。對短期使用或用於修建臨時建築物的土地,應實行短期租賃,短期租賃年限一般不超過5年;對需要進行地上建築物、構築物建設後長期使用的停車場用地,可以實行長期租賃,具體租賃期限由租賃合同約定,但最長租賃期限不得超過法律規定的同類用途土地出讓最高年期。
  在停車場用地租金標準的確定上,停車場土地租賃的租金標準應與地價標準相均衡。承租人取得停車場用地時未支付其他土地費用的,租金標準應按全額地價折算;承租人取得土地時支付了征地、拆遷等土地費用的,租金標準應按扣除有關費用後的地價餘額折算。
  在停車場用地租金的繳納上,采用短期租賃的,一般按年度或季度繳納租金;采用長期租賃的,應在國有土地租賃合同中明確約定土地租金繳納的時間、租金調整的時間間隔和調整方式。
  在停車場用地租賃合同的簽訂上,租賃期限6個月以上的,應當簽訂租賃合同,合同內容應當包括出租方、承租方、出租宗地的位置、範圍、麵積、用途、租賃期限、土地使用條件、土地租金標準、支付時間和支付方式、土地租金標準調整的時間和調整幅度、出租方和承租方的權利義務等。
  住宅小區內增加停車設施麵積免收地價政策。193號文提出,在符合規劃相關標準規範的前提下,在已建成的住宅小區內增加停車設施建築麵積的,可不增收土地價款。這項政策是緩解現有住宅小區停車難的重要支持政策,其實質是盤活存量用地建設停車場。
  各地在執行這一政策時要把握兩點,一是免地價政策隻適用於已建成的住宅小區,待建的住宅小區、已建成的其他設施如商場、辦公樓等增加停車麵積的,不適用免地價政策;二是增加停車設施建築麵積必須符合規劃相關標準規範,未經批準擅自增加停車設施建築麵積的,不享受免地價政策。
  利用地下空間建停車場地價優惠政策。193號文規定,在城市道路、廣場、公園綠地等公共設施下建設停車場,以出讓等有償方式供地的,可按地表出讓建設用地使用權價格的一定比例確定出讓底價,具體比例由市、縣政府根據當地實際情況確定,並向社會公示。這一政策,不僅是對開發利用地下空間建停車場在地價上的支持鼓勵,也涉及土地權利設定和底價確定等法律政策要求。各地在操作中,應注重把握四點:
  在土地權利的設定上,依據《物權法》第136條和《節約集約利用土地規定》(國土資源部61號令)關於建設用地使用權可以在土地的地表、地上、或者地下分別設立的規定,出讓地下空間建設停車場的,該地下停車場土地使用權應設立為地下建設用地使用權。
  停車場地下建設用地使用權的取得方式、土地用途和使用年期,參照在地表設立的建設用地使用權相關規定。也就是說,在供地方式上,地下停車場設施項目符合劃撥用地目錄的,可以劃撥方式供地,不符合的,以有償方式供地。在土地用途上,依據《土地利用現狀分類》(國家標準),停車場用地屬於交通運輸用地類中的街巷用地。在使用年期上,停車場用地出讓的,無論是單獨建設還是配建,出讓年限最高不超過50年。以租賃方式供應的,租賃年限在合同中約定,最長租賃期限不得超過同類用途土地出讓最高年期。
  出讓停車場地下建設用地使用權的,出讓底價參考地表停車場用地出讓底價的一定比例確定,由於各地情況不同,因此,占多大比例由地方自行確定,這是193號文從政策上賦予市、縣在地下停車場出讓土地的定價權。
  政府確定的停車場用地出讓底價,在土地出讓成交後,應簽訂出讓合同,將出讓結果向社會公布,公布的出讓結果除了國土資發〔2006〕114號文件規定的內容外,還要公布該宗地的出讓底價,接受社會監督。
  超配建地下停車場不計收地價政策。193號文明確提出,對新建建築充分利用地下空間,超過停車配建標準建設地下停車場,並作為公共停車場向社會開放的超配部分,符合規劃的,可不計收土地價款。對193號文中的這一地價支持政策,地方在執行中要準確把握政策優惠的約束條件,規範操作,不能擅自擴大政策內涵。具體要把握3個約束條件:
  一是該政策僅適用於政府供應土地新建建築物時利用地下空間建停車場的情形,對已有建築物開發利用地下空間建停車場的,不適用該政策。
  二是該政策僅適用於符合規劃的超配建部分的停車場,規劃確定的配建停車場部分,不適用該政策。
  三是該政策僅適用於超配部分作為公共停車場向社會開放的情況,未向社會開放的停車場,不適用該政策。

  4 存量土地上建停車場,政府隻收繳土地出讓純收益
  193號文提出,對營利性機構利用存量建設用地從事停車場建設,涉及劃撥建設用地使用權出讓(租賃)或轉讓的,在原土地用途符合規劃相關標準規範的前提下,可不改變土地用途,允許補繳土地出讓金(租金),辦理協議出讓或租賃手續。
  這一政策的核心,是通過劃撥土地使用權自行補辦出讓(租賃)手續和劃撥土地使用權轉讓時辦理出讓手續並補繳土地出讓金的方式,規範停車場用地管理,鼓勵盤活利用存量土地。地方國土資源管理部門在辦理上述用地手續時,要依據《協議出讓國有土地使用權規範》規範操作:
  一種情形是原土地使用權人自行補辦出讓手續政策。即營利性機構利用存量建設用地從事停車場建設,涉及劃撥建設用地使用權出讓的,市、縣國土資源管理部門應當組織對申請地塊的出讓土地使用權市場價格和劃撥土地使用權權益價格進行評估,估價基準期日為擬出讓時點。不改變土地用途的,應補繳的土地出讓金等於擬出讓時的出讓土地使用權市場價格與擬出讓時的劃撥土地使用權權益價格之差;改變土地用途的,應繳納的土地出讓金等於擬出讓時的新土地使用條件下出讓土地使用權市場價格與擬出讓時的原土地使用條件下劃撥土地使用權權益價格之差。
  另一種情形是劃撥土地使用權轉讓中補辦出讓手續。即營利性機構利用存量建設用地從事停車場建設,涉及劃撥建設用地使用權轉讓的,經市、縣人民政府批準,可以由受讓人辦理協議出讓,市、縣國土資源管理部門應當組織對申請轉讓地塊的出讓土地使用權和劃撥土地使用權市場價格進行評估,估價基準期日為擬出讓時點。轉讓後不改變土地用途的,應補繳的出讓金等於擬出讓時的出讓土地使用權市場價格與劃撥土地使用權權益價格之差;轉讓後改變土地用途的,應補繳的出讓金等於擬出讓時的新土地使用條件下出讓土地使用權市場價格與原土地使用條件下劃撥土地使用權權益價格之差。
  總之,利用存量土地從事停車場建設,無論是用地者自行補辦出讓手續還是轉讓劃撥土地時由受讓人辦理出讓手續,對政府來說,收繳的隻是土地出讓純收益部分,而不是收繳全地價。

  5 有利於節地的技術和模式,可細化政策加大支持
  193號文明確要求,各地要及時總結有利於節約集約用地的停車場建設技術和利用模式,對節地效果明顯、有推廣價值的節地模式和節地技術,在劃撥和出讓土地時,可將節地模式、節地技術作為供地條件,寫入供地方案和規劃條件,合理評估出讓底價,在供地計劃、供地方式、供地價格、開發利用等方麵體現政策支持,逐步建立和完善節約集約用地的激勵機製。
  這就要求各地加快總結推廣效果明顯的停車場節地技術和節地模式。在具體宗地供應中,可以將節地技術和節地模式寫入供地條件,發布供地信息,而不被認定為設定條件限製競買人;在擬供地塊的地價評估和底價確定上,節地技術和節地模式作為定價的因素綜合考慮;在供地方式上,市縣國土資源管理部門要考慮有利於推廣應用節地技術和模式的供應方式,為停車場用地的取得和開發建設提供政策支持。
  總之,對於停車場建設中的節地技術和節地模式,在193號文件的落實過程中,各地可進一步細化土地供應政策措施,加大支持力度。

  6 堵住以停車場之名圈地,土地供後管理是關鍵
  為使193號文的各項政策切實支持停車場建設,防止以建停車場之名變相“圈地”、“囤地”或改變土地用途搞房地產開發,加強監管是關鍵。在供後開發利用環節,193號文從4個方麵明確提出了監管措施:
  市、縣國土資源管理部門在核發劃撥決定書、簽訂出讓合同和租賃合同時,應當規定或者約定,停車場建設用地使用權可以整體轉讓和轉租,不得分割轉讓和轉租。
  核發劃撥決定書、簽訂出讓合同和租賃合同時,應當規定或者約定,不得改變規劃確定的土地用途,改變停車場用途用於住宅、商業等房地產開發的,由市、縣國土資源管理部門依法收回建設用地使用權。
  在核發劃撥決定書、簽訂出讓合同和租賃合同時,應當規定或者約定,以出讓或者租賃方式取得停車場建設用地使用權的,可以設定抵押權。以劃撥方式取得停車場建設用地使用權設定抵押的,應當約定劃撥建設用地使用權不得單獨設定抵押權,設定房地產抵押權的停車建設用地使用權以劃撥方式取得的,應當從拍賣所得的價款中繳納相當於應繳納的土地使用權出讓金的款額後,抵押權人方可優先受償。
  市、縣國土資源管理部門要將停車場用地的劃撥決定書、出讓合同和租賃合同等信息,及時上傳土地市場動態監測監管係統,適時監測監管停車場用地的開發建設情況。

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